Система органов государственной власти. Единство и разделение государственной власти Каким документом регулируется разделение ветвей власти

Правовые основы разделения властей

Принцип разделения властей закреплен в ст. 10 Конституции РФ, которая предусматривает разделение государственной власти на:

• законодательную,
• исполнительную
• судебную.

Несомненно, данный принцип является основополагающим в сфере государственного управления.

Данный принцип был предложен Джоном Локком, а введен Шарлем Луи де Монтескье в науку теории государства и права.

Замечание 1

Согласно теории разделения властей все ветви власти должны быть независимы друг от друга и разделены между собой, в тоже время они должны иметь достаточные инструменты для контроля друг за другом. При этом необходимо учитывать, что речь не идет об абсолютном разделении ветвей власти. Так или иначе, государственные органы данных ветвей власти соприкасаются друг с другом, осуществляя таким образом взаимодействие. Поэтому абсолютная изоляция их невозможна и нежелательна, так как это может вылиться в произвол.

Место государственных органов в системе разделения властей

В нашей стране данный принцип отражен в разделение систем органов на данные ветви власти. Особое место здесь занимает президент России , так как его правовой статус в системе разделения властей весьма не определен.

Многие авторы указывают, что должность президента в большей степени приближена к исполнительной ветви власти. В доказательство они указывают, что акты президента носят исполнительный характер, в связи с чем его необходимо относить к данной ветви власти.

Другие авторы предлагают рассматривать президента в качестве так называемой четвертой ветви власти, указывая, что Президент стоит над всеми государственными органами, обладает широкими полномочиями в отношении государственных органов. Однако тогда наблюдается противоречие ст. 10 Конституции РФ, которая предусмотрела только три ветви власти. При этом в Конституции РФ отсутствует такое понятие, как глава исполнительной власти, и президент не может осуществлять полномочия в исполнительной сфере, так как имеется должность Председателя Правительства РФ, который и реализует полномочия в данной сфере.

Законодательные органы представлены Федеральным собранием в лице Государственной Думы РФ и Совета Федерации РФ, а также нижестоящих органов законодательной (представительной) власти.

Система судебных органов также широко разветвлена, представленная комплексом судебных органов, выстроенных в особой иерархии и возглавляемых высшими судами. Особое место здесь занимает Конституционный суд РФ, который реализует так называемое конституционное правосудие, осуществляя защиту норм Конституции РФ.

Помимо так называемого разделения властей по горизонтали существует также разделение и по вертикали, когда разграничиваются предметы ведения и полномочий между органами органы субъектов РФ. Так, например, Конституция РФ предусматривает разделение полномочий между данными субъектами, закрепляя определенные предметы ведения.

В системе разделения властей существуют также принципы действия сдержек и противовесов, что представляет собой определенные ограничения для ветвей власти. Данные ограничения устанавливаются посредством определенных действий со стороны одной ветви власти в отношении другой, в результате которой осуществляется контроль. Так, например, Государственная Дума РФ имеет право выразить Правительству вотум недоверия, что, согласно нормам Конституции, играет крайне негативные последствия.

Замечание 2

Три независимые ветви власти должны сдерживать друг друга, уравновешивать, направлять и контролировать, не допуская, чтобы хоть какая-то ветвь власти нарушала нормы Конституции РФ и законов, в этом и заключается система сдержек и противовесов. При этом тоталитарный или авторитарный государства не признают принцип разделения властей, как, например, Советский Союз.

Российского государства обладает всеми признаками, характеризующими его как целостную систему. Он состоит из нескольких элементов (определенной совокупности органов государственной власти, иных органов государства), которые, в свою очередь, сами являются самостоятельными системами. Кроме того, государственному аппарату присущи единство, внутренняя согласованность структурных элементов (подразделений). Эти свойства придают ему стройность структуры, организованность и упорядоченность. Если система вообще есть упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство, то государственный аппарат представляет собой именно такую систему.

Система органов государственной власти — это обусловленная функциями государства и национальными традициями совокупность органов государственной власти и их подразделение на отдельные виды.

Принципы системы органов государственной власти

Система органов государственной власти в России базируется на определенных принципах, выражающих сущность государственной организации, ее содержание. Таковыми принципами являются:

• единство системы;
• разделение властей;
• демократизм.

Эти принципы закреплены в Конституции РФ.

Единство системы органов государственной власти обусловлено государственной волей народа. Конституция РФ, принятая на референдуме, закрепляет систему органов государственной власти и их наименования (ст. 11). В ней также определено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ст. 3). Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Никто не может присваивать себе власть в Российской Федерации. Подчеркнем, что государственная воля народа первична по отношению к воле всех иных субъектов. Она обеспечивает и единство российского многонационального государства, и единство органов государственной власти.

Разделение властей — теоретическая и законодательная основа системы органов государственной власти государства. В теории конституционного права этот принцип рассматривается в широком смысле — в качестве основы конституционного строя и подлинной свободы человека, показателя демократичности государства. Советское государственное право, как известно, отрицало принцип разделение властей, рассматривало его как проявление теории буржуазной государственности. Конституция РФ закрепляет, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10).

Принцип разделения властей базируется на функциях государства, которое, осуществляя свое социальное предназначение, создает для этого специальные органы и наделяет их соответствующей компетенцией. Разделение властей проявляется и в запрете для органа осуществлять функции, принадлежащие другому органу государственной власти. Необходимы также взаимный контроль и ограничение власти. При соблюдении названных условий система органов государственной власти будет работать слаженно. Разделение властей, однако, не следует рассматривать как самоцель. Оно является условием не только организации и функционирования органов государственной власти, но и плодотворного сотрудничества всех ветвей власти. Отказ от такого сотрудничества неминуемо приведет к краху всей системы государственной власти.

Демократическая сущность Российского государства определяет целевую программу деятельности всей системы органов государственной власти. Каждый орган государства и их система в целом призваны служить интересам человека и общества. При этом общечеловеческие ценности должны иметь приоритетное значение перед ценностями региональными, этническими или групповыми. Демократизм системы органов государственной власти государства проявляется и в порядке их формирования, и в принципах деятельности. В современных условиях наиболее демократичным способом создания того или иного органа государственной власти являются свободные выборы. Так,

Президент РФ, высшие должностные лица субъектов Федерации, депутаты всех представительных (законодательных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления избираются посредством свободных выборов, которые согласно Конституции РФ и действующему законодательству проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Демократизм системы органов государственной власти выражается и в отчетности должностных лиц государственных органов, депутатов перед избирателями, населением. Конституционное законодательство предусматривает правовую ответственность органов государственной власти и должностных лиц перед населением. Так, законодательно закреплена возможность отзыва избирателями депутатов, выборных должностных лиц.

Виды органов государственной власти

Органы государственной власти многообразны и могут быть разделены на виды по ряду оснований.

По месту в системе разделения власти можно выделить законодательные, исполнительные, судебные органы, органы прокуратуры, избирательные органы (комиссии), а также органы глав государства, субъектов Федерации.

По месту органов в иерархии власти выделяются: высшие (Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ); центральные (министерства, ведомства); территориальные (региональные и местные органы федеральной власти). На высшие, центральные и территориальные также делятся органы власти субъектов Федерации.

По способу формирования состава выделяются: выборные (Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Президент РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации); назначаемые путем избрания (Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека); формируемые на основании законодательства о государственной службе и трудового законодательства (министерства, ведомства); смешанные (Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов Федерации).

По первичной нормативной основе деятельности выделяются: учреждаемые конституциями, уставами (высшие органы государственной власти); учреждаемые в силу закона (избирательные комиссии); учреждаемые актами Президента РФ, Правительства РФ, главами субъектов Федерации (министерства, ведомства).

По кадровому составу выделяются: единоличные (Президент РФ, главы субъектов Федерации); коллективные (правительство, министерства).

По способу волеизъявления существуют: единоначальные (единоличные, министерства); коллегиальные (представительные (законодательные) органы, правительство, избирательные комиссии).

В зависимости от формы государственного устройства выделяются: федеральные органы государственной власти; органы государственной власти субъектов Федерации. Система федеральных органов государственной власти Российской Федерации включает Президента РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственную Думу), Правительство РФ, министерства, федеральные службы, агентства. В эту систему входят также Центральный банк РФ с его отделениями на местах, органы прокуратуры РФ, судебные органы (за исключением конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и мировых судей). К общефедеральной системе относятся также администрации федеральных округов. Но они имеют статус не органов государственной власти, а государственных органов.

Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Эту систему составляют: представительные (законодательные) органы; главы (руководители высших исполнительных органов власти) субъектов Федерации; исполнительные органы власти (администрации, министерства, комитеты, управления); конституционные (уставные) суды, мировые судьи.

По объему компетенции все органы делятся на органы обшей компетенции (представительные (законодательные) органы, глава государства, Правительство); органы специальной компетенции (министерства, ведомства, Счетная палата).

Система органов государственной власти

Несмотря на то что органы государственной власти весьма разнообразны, в своей совокупности они представляют собой единую систему , олицетворяющую государственную власть. Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех властных органов возложено на Президента РФ (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).

Существует несколько вариантов систематизации органов государственной власти.

1. Федеративная форма территориального устройства России обусловливает разделение всей совокупности ее органов государственной власти на две системы и существование относительно независимых друг от друга федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Федеральные органы государственной власти осуществляют полномочия в рамках предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. I ст. 72 Конституции РФ). Их деятельность охватывает собой всю территорию Российской Федерации, а их решения обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений в России. Осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации обеспечивают Президент РФ и Правительство РФ (ч. 4 ст. 78 Конституции РФ).

Федеральные органы государственной власти сгруппированы в систему, представляющую собой согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих ветвей, систему взаимных сдержек и противовесов (постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П). К числу федеральных органов относятся Президент РФ, Федеральное Собрание России (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и федеральные суды обшей юрисдикции, Высший Арбитражный Суд РФ и иные арбитражные суды, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, прокуратура РФ, Конституционное Собрание, ЦИК РФ. Установление их системы, порядка организации и деятельности, а также их формирование относятся к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции РФ).

Надо отметить, что в Российской Федерации предпринимались шаги по регламентации системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти в едином законодательном акте. В 1994 г. был разработан проект федерального закона «О концепции кодекса законов о федеральных органах государственной власти». Им предусматривалось принятие 48 федеральных конституционных законов и федеральных законов, закрепляющих конституционные полномочия, осуществляемые Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, всеми органами исполнительной власти Российской Федерации, судами. Однако идея разработки данного кодекса не получила поддержки в Государственной Думе.

Органы государственной власти субъектов РФ функционируют в каждом из входящих в состав России субъектов. Их полномочия касаются предметов ведения субъектов РФ и той части предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые отнесены федеральным законом к компетенции субъекта РФ. Вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ они обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).

В отличие от федеральных органов государственной власти органы государственной власти субъектов РФ принимают решения, которые обязательны для государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений в рамках соответствующего субъекта.

Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ определяет, что систему органов государственной власти субъекта РФ составляют законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган, иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (ст. 2 указанного Закона). К последним могут быть отнесены конституционные (уставные) суды, мировые судьи, уполномоченные по правам человека, контрольно-счетные палаты и иные специализированные органы. Кроме того, в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав формируются и функционируют избирательные комиссии субъектов РФ (ст. 23 указанного Закона).

Как указал Конституционный Суд РФ, закрепляя в законе общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и конкретизируя их, федеральный законодатель ограничен в своем усмотрении конституционными положениями об организации власти в Российской Федерации как демократическом, федеративном и правовом государстве; субъекты РФ, в свою очередь, самостоятельно устанавливая систему органов государственной власти, действуют в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и указанными общими принципами; они не вправе осуществлять данное правомочие в ущерб единству системы государственной власти в Российской Федерации и должны реализовывать его в тех правовых границах, которые определены Конституцией РФ и принятыми на ее основе федеральными законами (постановление от 21 декабря 2005 г. № 13-П).

2. В демократических государствах органы государственной власти строятся на основе принципа разделения власти. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в России осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Сообразно этому на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ выделяются законодательные, исполнительные и судебные органы.

Федеральным законодательным органом является Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Субъекты РФ формируют собственные законодательные органы, различные но наименованию и структуре, исходя из исторических, национальных и иных традиций (Государственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан, Народный Хурал Республики Бурятия, Государственный Совет — Хасэ Республики Адыгея и т. д.).

Система федеральных исполнительных органов включает в себя Правительство РФ и иные органы исполнительной власти, состав и структура которых определяются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ (ч. 1 сг. 112 Конституции РФ). К числу последних относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства 1 . В систему исполнительных органов субъектов РФ входят высшие должностные лица субъектов РФ (президенты республик; губернаторы, главы администраций других субъектов), а также правительства (кабинеты министров, администрации).

Судебные органы (суды) объединяются в судебную систему. Согласно Закону «О судебной системе Российской Федерации» ее составляют федеральные суды и суды субъектов РФ. К федеральным судам относятся Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов. Судами субъектов РФ являются их конституционные (уставные) суды и мировые судьи (ч. 3, 4 ст. 4 указанного Закона).

В отечественной системе государственной власти есть органы, которые не вписываются в рамки традиционной триады ветвей власти. М. В. Баглай именует их «федеральные органы государственной власти с особым статусом». В юридической литературе высказываются мнения о существовании президентской, прокурорской, контрольной (надзорно-контрольной) и других ветвей власти, функционирующих одновременно с законодательной, исполнительной и судебной.

3. Организационно-правовая связь между органами государственной власти, относящимися к различным государственно- территориальным уровням и ветвям власти, неодинакова. Она может строиться на децентрализованных или централизованных началах. Децентрализованной системой , объединенной не субординационными узами, а лишь функциональной взаимосвязью органов, ее составляющих, является система законодательных органов России и ее субъектов.

Аналогичным образом конструируются взаимоотношения между Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ. Они не являются друг для друга вышестоящей или нижестоящей инстанциями и в своей совокупности представляют собой децентрализованную систему конституционного правосудия.

Не имеют субординационной взаимосвязи друг с другом Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ, Счетная палата РФ и контрольно-счетные палаты субъектов РФ.

Отдельные виды органов государственной власти организуются как централизованные системы. В них выделяются звенья (инстанции), выстроенные по иерархическому принципу. Органы, возглавляющие такие системы, характеризуются как высшие.

Непосредственно в Конституции РФ высшими органами названы Верховный Суд РФ (ст. 126) и Высший Арбитражный Суд РФ (ст. 127). Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ рассматриваются как судебные органы, высшие по отношению к другим судебным инстанциям, осуществляющим судопроизводство соответственно по гражданским, уголовным, административным и иным делам, а также по разрешению экономических споров (определение от 12 марта 1998 г. № 32-0). В системах этих судебных органов, помимо первой, имеются апелляционная, кассационная и надзорная инстанции, которые по основаниям, указанным в ГПК РФ, АПК РФ и УПК РФ, могут пересматривать принятые судебные акты в целях исправления судебных ошибок. Надо заметить, что мировые судьи, являющиеся органами власти субъектов РФ, включены в иерархически выстроенную систему судов общей юрисдикции и рассматривают гражданские, административные и уголовные дела по первой инстанции в рамках своей компетенции.

Среди федеральных исполнительных органов высшим звеном является Правительство РФ. Центральное звено составляют министерства, службы и агентства. Последние, в свою очередь, могут создавать территориальные (местные) органы в субъектах РФ, их административно-территориальных единицах. Как констатировал Конституционный Суд РФ, исходя из специфики конкретных управленческих задач, целесообразности и экономической эффективности, территориальную сферу деятельности этих органов (территория субъекта РФ, регион) и их наименование (территориальные, региональные, межрегиональные, бассейновые и т. п.) самостоятельно определяет Правительство РФ, что не меняет их предназначения как звеньев (подразделений на местах) соответствующих федеральных органов исполнительной власти (определение от 13 января 2000 г. № 10-0).

Руководство отдельными органами исполнительной власти (МВД России, МИД России, Минобороны России и др.) осуществляет Президент РФ, являющийся высшим органом для них.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Во главе единой централизованной системы органов прокуратуры РФ находится Генеральная прокуратура РФ, возглавляемая Генеральным прокурором РФ (ст. 11 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Как вышестоящие и нижестоящие органы соотносятся друг с другом избирательные комиссии различного уровня. Жалобы на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов РФ и других нижестоящих комиссий вправе рассматривать ЦИК РФ (ст. 21 Закона об основных гарантиях избирательных прав).

Единую централизованную систему с вертикальной структурой управления представляет собой и Центральный банк РФ, в систему которого входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры и другие организации (ст. 83 Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

В демократических обществах функционирования государственной власти происходит на основе ее разделения.

Разделение властей - это система организации и функционирования государственной власти, в которой функции законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляются различными государственными органами.

Идея разделения властей выдвигалась еще античными (Аристотель) и средневековыми (Марсилий Падуанский) философами. Как самостоятельное учение она была обоснована в середине XVIII ст. Ш. -Л. Монтескье. Он доказывал, что политическая свобода возможна лишь там, где исключена возможность злоупотребления властью, для чего в государстве необходимо осуществить разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Основная цель разделения ЕЕ заключается в том, чтобы избежать сосредоточение власти в одних руках и злоупотребления ею. Необходимо, чтобы различные ветви власти могли взаимно сдерживать друг одну5.

Принцип разделения властей впервые и наиболее последовательно был воплощен в Конституции США 1787 г., где три ветви власти не только разделены, но и контролируют друг друга через так называемую систему сдержек и противовесов. По этой системы законодательная, исполнительная и судебная ветви власти разделены не только организационно, но и формально и полностью независимы друг от друга. В то же время каждая из ветвей наделена полномочиями, которые дают ей возможность контролировать и ограничивать другие ветви. Эти полномочия и составляют систему сдержек и противовесов. Ни одна из ветвей власти не имеет ни формального, ни фактического превосходства над другими.

Законодательная власть в США сосредоточена в конгрессе - парламенте, который состоит из двух палат: Палаты Представителей и Сената. Исполнительная власть передана президенту страны как главе государства и одновременно главе правительства, а судебная власть - верховному суду, а также судам, созданным конгрессом. Конгресс принимает законы, на которые президент может наложить вето. Президент назначает министров, других высших должностных лиц, судей верховного суда, послов, но «по совету и согласия» Сената. Он наделен правом заключать международные договоры, которые подлежат одобрению Сенатом. Конгресс имеет право объявить импичмент президенту в случае совершения им антиконституционных действий. Верховный суд наделен функцией конституционного контроля и может объявить неконституционными акты конгресса и президента.

Разделение властей, который характеризуется формальной изолированностью каждой из ее ветвей и отсутствием между ними тесных функциональных отношений, определяется как «жесткий». Наиболее полно он проявляется в президентской республике. Иной характер имеет разделение властей по парламентарних форм правления, где разница между законодательной и исполнительной властью не имеет существенного значения, поскольку той и другой владеет партия парламентского большинства, лидер которой одновременно руководит правительством и контролирует эту большинство. Реальное разделение государственной власти здесь происходит внутри парламента между сформированным партией или коалицией партий парламентского большинства правительством и оппозицией.

Уединенность судебной ветви в системе разделения государственной власти проявляется прежде всего в принципах независимости судов и судців и подчинения их только конституции и законам, бессрочно (вечности) избрания или назначения судей и их неприкосновенности. Формирование судейского корпуса происходит с участием высших органов законодательной и исполнительной власти.

Разделение государственной власти является необходимым условием демократического политического режима. Авторитарные, особенно тоталитарные политические режимы отрицают разделение властей. Коммунистическая идеология отвергает его даже теоретически, обосновывая принцип единства власти, в соответствии с которой мандат на осуществление какой-либо государственной функции является производным от представительной власти. Считается, что административные и судебные действия государства выполняются по поручению представительных органов государственной власти и как таковые не властью, а лишь функцией, осуществляемой от ее имени. Практическая реализация в социалистических странах принципа единства власти привела к сосредоточение всей полноты государственной власти даже не в формально представительном органе, а в руках аппарата коммунистической партии и невиданных злоупотреблений властью.

Разделение властей - это лишь один из многих элементов демократического механизма осуществления государственной власти и сам по себе не является гарантией демократии. Более того, за несбалансированной системы сдержек и противовесов жесткий разделение властей может вызвать противостояние ветвей власти. Особую остроту противостояния законодательной и возглавляемой главой государства исполнительной ветвей власти приобретает по президентской и смешанной форм республиканского правления в периоды так называемого разделенного правления, когда президент и парламентское большинство представляют разные партийно-политические силы. Иногда это противостояние доходит до открытой вооруженной конфронтации, как это произошло, например, в 1993 г. в России.

Эффективность государственной власти зависит не только от ее разделения, но и от многих других элементов механизма осуществления власти, которые в своей совокупности характеризуются понятием «форма государства».

Принцип разделения властей впервые закреплён в Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Конституция Российской Федерации 1993г. фиксирует этот принцип как одну из основ конституционного строя. «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ)». Конституционные нормы, определяющие механизм государственной власти закреплены в главах «Президент Российской Федерации», «Федеральное Собрание», «Правительство Российской Федерации», «Судебная власть». Все эти высшие государственные органы власти в равной степени выражают целостность народного суверенитета. Разделение властей есть разделение полномочий государственных органов при сохранении конституционного принципа единства государственной власти.

Принцип разделения властей, изложенный в ст. 10 Конституции РФ достаточно лаконично, четко и ясно определяет его структуру. Его продолжением и развитием служит ст. 11, состоящая из трех частей. Часть первая подтверждает, какие именно органы осуществляют государственную власть: Президент, Парламент, Правительство и суды. Часть вторая относится к ведению субъектов Федерации образования их органов государственной власти. Наконец, третья часть устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе Конституции, федеративных и иных договоров о разграничении предметов ведения полномочий Кутафин О.Е. Основы государства и права, М: Юрист, 1998. С. 74..

Чтобы понять особенности воплощения принципа разделения властей в Российской Федерации и недостатки этого воплощения, необходимо выяснить, какое место в механизме Российской Федерации занимает Президент .

Для нашей страны институт президентства является относительно новым явлением. Впервые в истории Российского государства должность Президента была введена 14 марта 1990 года, когда был принят Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР». В РСФСР должность Президента была введена в апреле 1991 года Законом РСФСР от 24 апреля 1991 года «О Президенте РСФСР». Основанием для принятия данного Закона стал состоявшейся 17 марта 1991 года референдум РСФСР, на который был вынесен вопрос о введении поста Президента РСФСР. Нормативное закрепление в Конституции РСФСР положение о том, что Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной, власти, имеет принципиальное значение. Место Президента в механизме Республики четко и однозначно закреплялось на конституционном уровне.

Что касается Конституции РФ 1993 года, то она не закрепила аналогичную норму. При анализе ее положений весьма проблематично понять, какое же мест занимает Президент РФ в системе разделения властей.

В статье 10 Конституции сказано, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. А в статье 11 сказано, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

Очевидным является факт, что законодательную власть в Российской Федерации осуществляет Государственная Дума и Совет Федерации. В статье 94 Конституции сказано, что Федеральное собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Статья 110 Конституции Российской Федерации закрепляет место Правительства Российской Федерации в системе разделения властей. «Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» - сказано в указанной статье. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации»31 развивает и уточняет положения Конституции. В статье 1 данного Закона Правительство Российской Федерации названо высшим исполнительным органом государственной власти в Российской Федерации. Судебную власть осуществляют суды Российской Федерации.

Возникает закономерный вопрос: а какое место занимает Президент Российской Федерации в системе разделения властей? К какой ветви власти его отнести? Федеральное Собрание - это законодательная власть, Правительство Российской Федерации - исполнительная, суды - судебная. В связи с этим понять, к какой же ветви власти отнести Президента Российской Федерации, весьма сложно. Конституция РФ, к сожалению, не позволяет однозначно сказать, какое место Президент в механизме нашего государства. Часть 1 статьи 80 закрепляет положение о том, что президент является главой государства в части 2 статьи 80 сказано, что Президент является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Часть 1 ст. 7 называет Президента Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. Сложность данного явления подчеркивается и тем, что в научной среде нет единого мнения на счет этого. Более того, многие ученые не решают сделать однозначный вывод о месте Президента в системе разделения властей. «Роль Президента, - пишет В.О. Лучин, - в обеспечении реализации Конституции обусловлена его местом в системе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Однако само это разделение пока остаётся не вполне ясным и достижимым Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - М., 2010. - С. 447.». Он пишет: «Статус Президента - главы государства - объясняет, но лишь отчасти, то положение, что он прямо не включен ни в одну из ветвей власти. Однако статьями 11 и 80 Конституции принцип разделения властей фактически сводится на «нет Там же, с. 449.».

Особый интерес представляет мнение ученых, выделяющих президентскую власть. Так, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин пишут: «принципиально новая дефиниция статуса Президента, содержащаяся в действующей Конституции, означает, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ветвей Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. - М., 2012. - С. 378. ». Там же: «Не включение Конституцией РФ напрямую Президента в исполнительную власть не нарушает закрепленного в ст. 10 Конституции принципа осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Выделение этих трех ветвей власти не исключает, а предполагает наличие такого органа, который обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, возлагаемое на Президента». Представляется, что нельзя абсолютизировать концепцию разделения власти на три ветви и полагать, что кроме этих органов власти, нет и не может быть других носителей власти». Наконец, вывод: «Есть и президентская власть. Термин «президентская власть» получил правовое закрепление в Российской Федерации и правовое закрепление в указах Президента о штандарте (флаге) Президента и о знаке президента, в которых они определяются как символ президентской власти». С необходимостью выделения самостоятельной президентской ветви власти согласна и Н.А. Михалева. «На наш взгляд, - пишет она, - Конституция РФ и практика лет позволяют говорить об особом положении Президента РФ в системе разделения властей, т.е. о составлении самостоятельной президентской ветви власти Конституционное право России: учебник / под ред. Н.А. Михалевой. - М., 2011. - С. 665.».

В.С. Швецов в своей работе выделяет власть Президента РФ в отдельную ветвь. Так он пишет: «…если президентская власть, находясь вне системы разделения властей, образует собственную систему управления властно-правовыми отношениями, то тогда следует говорить уже о реальном существовании двух систем: системы президентской власти с ее конституционными полномочиями обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и системы разделения на законодательной, исполнительной и судебной властей Швецов В.С. Разделение властей в Российской Федерации. Часть 1. Разделение Властей «по горизонтали». - М, 2012. - С. 105».

Схожей позиции придерживается и В.С. Нерсесянц. Он пишет: «Существующие в настоящее время в нашей стране проблемы с организацией государственной власти в соответствии с принципом разделения властей заключается в том, что существующая в Российской Федерации система разделения и взаимодействия властей носит в целом ассиметричный и несбалансированный характер - с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской власти… Нерсесянц В. С. Проблемы общей теории права и государства. - М., 2008. - С. 688».

Многие ученые не выделяют самостоятельную ветвь президентской власти, но в то же время отмечают, что Президент РФ стоит вне системы разделения властей. Так, М.Д. Сомов пишет: «…Президент РФ находится вне пределов конституционного разделения власти… Сомов М.Д. Разделение властей: российский федеральный аспект. - М., 2006. - С. 152.». Схожей позиции придерживается и М.Н. Марченко. А. Рябов пишет: «В Конституции РФ устанавливается очевидный дисбаланс властей в сторону Президента, который не только наделяется огромными полномочиями, но и был вынесен за пределы политической системы как институт, стоящий над всеми другими, координирующий их деятельность и находящийся вне сферы контроля ни со стороны общества, ни этих институтов. Президент одновременно выступал и в роли главы государства, и фактического главы исполнительной власти, и в роли координирующей власти… Рябов А. Конституция 1993 года и некоторые особенности российской модели разделения властей // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - 2003. - № 45. - С. 107».

Достаточно распространенной точкой зрения на этот счет является такая точка зрения, согласно которой Президент РФ входит в исполнительную власть Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2012. - С. 341..

Можно привести еще множество точек зрения. Однако очевидно, что такое большое количество разнообразных и преимущественно критического характера мнений свидетельствует о том, что конституционно-правовой статус главы нашего государства нуждается в уточнении. Место Президента РФ в системе разделения властей вообще не невозможно определить, основываясь на действующей нормативно-правовой базе. С одной стороны, действующее конституционное законодательство не позволяет отнести Президента РФ ни к одной из ветвей власти, с другой - не дает достаточных оснований для выделения самостоятельной президентской ветви власти. На эту проблему нужно посмотреть не с конституционно-правовой точки зрения, а с политической. Необходимо учитывать ту политическую действительность, которая была в Российской Федерации на момент разработки и принятия Конституции 1993 года. Если знать, с какой на самом деле целью писалась действующая Конституция РФ, то нетрудно догадаться, что ее авторы не стремились воплотить принцип разделения властей и обеспечить верховенство права - она, помимо всего прочего, стремились дать как можно больше властных полномочий тогдашнему Президенту Российской Федерации. Именно этими целями и определяется положение Президента в механизме Российской Федерации, которое, с одной стороны, не позволяет его отнести ни к одной из традиционных ветвей власти, с другой - предоставляет ему существенные властные полномочия и рычаги влияния практически на все органы государственной власти Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: дисс. … докт. юрид. наук. - М., 2008. - С. 349.

Думается, что такое положение является неправильным. Президент Российской Федерации, обладающий столь большим объемом полномочий и играющий ключевую роль в государственном механизме, должен иметь четкий статус и ясное положение в системе разделения властей.

Из буквального толкования статьи 10 вытекает, что не может существовать никаких других органов, кроме органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Но на практике такие органы есть. Президент РФ является элементом системы сдержек и противовесов. Именно Президенту РФ принадлежит право отклонения федеральных законов, принятых Государственной Думой и одобренных (или не одобренных) Советом Федерации.

Делая вывод, нужно отметить, что не следует понимать принцип разделения властей слишком буквально и подходить механически к построению системы органов государственной власти. То есть не следует думать, что все органы должны строго относится к одной из трех ветвей власти. Наличие органов законодательной, исполнительной и судебной власти не означает, что не может быть иных государственных органов или должностных лиц, которые не относятся ни к одной из ветвей власти. Главное в принципе разделения властей - это наличие органа законодательной власти, который только и может принимать законы и обладает относительным верховенством; это наличие органов исполнительной власти, которые могут быть подотчетны парламенту, но все же действуют независимо; и наконец, это наличие полностью независимых судебных органов. Органы, не входящие в систему разделения властей, могут существовать, но их компетенция не должна вносить разлад в систему сдержек и противовесов и подметать органы государственной власти, которые входят в систему разделения властей.

УДК 340.12

И. В. Проток,

канд. юрид. наук, доцент Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков

РАЗДЕЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ПАРЛАМЕНТСКО-ПРЕЗИДЕНТСКОЙ

РЕСПУБЛИКЕ

В статье анализируются основные аспекты разделения государственной власти в парламентско-президентской республике, место и роль президента и парламента в государственном механизме, основные элементы системы сдержек и противовесов. Раскрываются основные признаки таких государств.

Ключевые слова: парламентско-президентская республика, парламент, президент, правительство, компетенция, парламентский контроль.

В процессе исторического развития государства наступает момент, когда ее новое качество (содержание и сущность) не укладывается в пределы старой формы, что вызывает ее изменение и возникновение новой, адекватной своему содержанию, отражающей ее сущность. Таким образом, развитие содержания конституционно-правовых моделей отвечает эволюции их форм государственного правления. При этом следует принимать во внимание, что изменение старой формы государства происходит лишь при создании соответствующих условий в обществе. Устойчивая тенденция к конституционализации разновидностей смешанной республики, стремительный процесс заимствования французского опыта проявились в 80-90-х годах ХХ ст. Наряду с парламентской формой государственного правления в Центральной и Восточной Европе в постсоветское время функционирует смешанная форма в республиках, где соединены элементы парламентской и президентской форм, различные их комбинации. Одна часть смешанных республик (Болгария, Литва, Македония, Польша, Румыния, Словакия, Словения и др.) по характеру функционирования приближается к парламентским, поскольку решающая роль в проведении политического курса отводится парламенту и премьер-министру.

Из-за своей новационности эта разновидность республики не могла занять своего четко определенного места в установившихся научных классификациях, хотя она, бесспорно, отвечает международно-правовым стандартам и идеям демократии. Возможно, именно через такую неопределенность в классических классификационных схемах современная наука к числу как президентско-парламентских, так и парламентско-президентских республик относит достаточно большое количество государств. Так, В. Чиркин выделяет Францию, Финляндию, Украину и Беларусь , К. Арановський к перечисленным выше добавляет Польшу и Латвию , С. Комаров и А. Малько - Болгарию и Австрию , Н. Сахаров - Чехию, Италию, Литву и Эстонию , А. Ковалёв - Югославию, Хорватию и Словению (хотя отметим, что с 2006 г. на поприще прежней Союзной Республики Югославия образовались 2 суверенных государства - Сербия и Черногория), А. Мишин, в свою очередь, отмечает, что Ирландия и Исландия, функционирующие в основном как парламентские республики, тоже имеют отдельные элементы, характерные для республик со смешанной формой правления . С учетом этого представляется необходимым проанализировать конституционные модели разделения государственной власти и соответствующей системы сдержек и противовесов в таких государствах.

Одним из главных признаков, отличающих паламентско-президентскую республику от парламентской, являются выборы президента народом, а не парламентом. Всенародность избрания президента и парламента приводит к двойной демократической легитимности, может вызывать принадлежность их к различным политическим течениям и как следствие - к конкуренции по определенным вопросам, в том числе и относительно формирования состава правительства.

При характеристике правового статуса президентов парламентско-президентских республик надо обращать внимание на конституционные положения относительно определения президента как арбитра или гаранта, закрепленные лишь в конституциях Румынии, Польши и Словакии. В частности, ст. 80 Конституции Румынии обязывает президента осуществлять посредничество между властями государства, а также между государством и обществом. Статья 126 Конституции Польши закрепляет положение о том, что президент является высшим представителем Республики и гарантом преемственности государственной власти. Статья 101 Конституции Словакии определяет, что глава государства - президент - своими решениями обеспечивает надлежащее функционирование конституционных органов. Учитывая это, можно сделать вывод, что правовой статус глав других государств этой группы (Болгария, Литва, Македония и Словения), где чаще всего президент - это должностное лицо, глава государства, и представляющий его за границей, является слабее по сравнению со статусом президентов вышеупомянутых стран.

Специфика парламентско-президентских республик состоит в конституционной возможности устранения главы государства с поста президента. Например, президент Македонии в случае нарушения Конституции (ст. 87) может быть устранен с поста досрочно по процедуре, которая начинается по решению Собрания, принятым 2/3 от его состава. Таким же квалифицированным большинством Конституционный суд принимает окончательное решение относительно устранения президента с поста и, соответственно, о прекращении действия его мандата (ст. 110 Конституции) . Почти аналогичные нормы содержит ст. 109 Конституции Словении, которая предусматривает следующее: если во время выполнения своих полномочий президент действует вопреки Конституции или серьезно нарушает закон, по представлению Скупщины он может быть устранен 2/3 голосов Конституционного суда .

Президент или вице-президент Болгарии согласно ст. 103 Конституции может нести ответственность только за нарушение Основного закона страны и за государственную измену. В этом случае обвинение выдвигается по предложению не менее одной четверти народных представителей и считается поддержанным Народными собраниями, если более 2/3 парламента проголосовало за нее. Окончательное решение об отстранении от должности этих 2-х высших должностных лиц в месячный срок принимает Конституционный суд .

Наиболее детализирована эта процедура в Польше, где за нарушение Конституции, закона или совершение преступления президент может быть привлечен к ответственности перед специальным судом - Государственным трибуналом (п. 1 ст. 145). Решение об обвинении принимается Народным собранием (т. е. на специальном общем заседании Сейма и Сената) большинством не менее двух третей от их состава. Члены Государственного трибунала избираются Сеймом на срок его полномочий, причем депутаты и сенаторы в него не избираются. К ответственности перед Государственным трибуналом в определенных случаях могут быть привлечены также члены правительства и некоторые государственные должностные лица . В целом же в парламентско-президентских республиках процедура отстранения главы государства от должности осуществляется по общей схеме: инициированное и принятое квалифицированным

Теоретико-юридическая модель разделения государственной власти и соответствующая система сдержек и противовесов в парламентско-президентской республике предусматривают, что президент владеет рядом достаточно весомых полномочий, которые не нуждаются в контрассигнации премьер-министра, соответствующих министров и реализовываются им самостоятельно. Чрезвычайно важное значение здесь имеет прежде всего наличие у президента полномочий, функционально связанных со сферой исполнительной власти. Например, полномочия президента Словакии по формированию исполнительной вертикали власти достаточно широкие. Согласно закрепленным в пунктах g, h и к ст. 102 Конституции Словакии нормам он (а) назначает и увольняет главу и членов правительства Словацкой Республики, (б) уполномочивает их руководить министерствами и принимает их отставку, (в) отзывает главу и членов Правительства в случаях, предусмотренных в статьях 115 и 116 Конституции (п. g), (г) назначает и увольняет руководителей центральных государственных органов высшего уровня и иных функционеров в установленных законом случаях, (д) назначает и отзывает ректоров высших учебных заведений, (ж) назначает профессоров высших учебных заведений, (з) присваивает генеральские звания (п. К), (и) является главнокомандующим Вооруженных сил (п. к).

Литовский президент (а) назначает и увольняет премьер-министра, министров, других государственных должностных лиц, которые несут ответственность перед ним, (б) решает важные вопросы внутренней политики, (в) вместе с правительством осуществляет внешнюю политику, (г) провозглашает в установленном законом порядке чрезвычайное положение с последующим утверждением соответствующего решения Сеймом (парламентом), (д) выступает в Сейме с годовыми докладами о положении в государстве, о его внутренней и внешней политике (ст. 84) .

Президент Польши имеет право: (а) выдвигать кандидатуру и назначать председателя Совета министров (п. 11 ст. 144, ст. 154), (б) принимать отставку последнего (п. 12, ст. 144), (в) назначать на высшие судебные и иные должности (пункты 20-23, 25-26 ст. 144), (г) назначать и отзывать представителей в иностранных государствах и при международных организациях, (д) по представлению главы правительства объявлять общую или частичную мобилизацию, (е) вводить на 3 месяца чрезвычайное положение, которое может быть продолжено еще на 2 месяца при согласии Сейма (нижней палаты парламента) .

Существенной характеристикой парламентско-президентской республики является и то, что ее правительство во главе с премьер-министром компетенционно является более самостоятельным, нежели правительства республик президентско-парламентских, а степень участия парламента в формировании правительства компетенционно сильнее, чем президента. Последнее обстоятельство обусловлено использованием юридической инвеституры правительству при формировании органа исполнительной власти.

В Словении президент, проконсультировавшись предварительно с лидерами парламентских групп (фракций), предлагает Скупщине кандидата на должность премьер-министра, который избирается большинством голосов депутатов при тайном голосовании. Остальных членов правительства назначает и увольняет Скупщина по предложению премьер-министра. При этом кандидат на должность министра до своего назначения должен ответить на вопросы компетентной комиссии парламента. Срок полномочий правительства прекращается, когда собирается новоизбранная Скупщина. Если же сформировать правительство не удается, президент распускает парламент и назначает новые выборы (статьи 111, 112 и 115) .

Кандидатуру на замещение должности главы Совета министров Болгарии, который осуществляет руководство общей политикой правительства, координирует ее и несет за нее ответственность, предлагает президент после консультации с парламентскими группами (ст. 99 Конституции). Остальных членов правительства назначает Народное собрание по представлению его председателя. Все члены правительства приносят присягу перед парламентом и подают в отставку перед новоизбранными Народным собранием. Если же парламенту не удается таким способом сформировать правительство, президент назначает служебное (беспартийное) правительство, распускает парламент (за исключением в период последних З -х месяцев работы Народного собрания) и назначает новые выборы (статьи 84, 99 и 109 Конституции) .

В Литве, Македонии, Словакии, Польше и Румынии юридическая инвеститура правительства непосредственно предусмотрена их конституциями.

Отличительным юридическим признаком парламентско-президентских республик является то, что их правительства несут юридическую ответственность перед своими парламентами. В Болгарии, к примеру, парламент может принимать резолюцию недоверия правительству в результате инициированного 1/5 частью парламентариев вопроса о недоверии Совету министров или же его главе, когда за это проголосовало свыше половины депутатов болгарского парламента (ст. 89 Конституции). Если последний выразил правительству недоверие, премьер-министр обязан подать заявление об отставке Совета министров (части 2 статей 112 и 89). Если парламент отклонил предложение о выражении недоверия правительству, новое предложение об отказе в доверии на том же основании не может быть внесено в течение следующих 6-ти месяцев .

В качестве формы парламентского контроля используется также интерпелляция. Так, в Македонии она является главной формой парламентского контроля: согласно ст. 72 Конституции по инициативе не менее 5-ти депутатов она может быть внесена каждым лицом, занимающим государственную должность, правительству и каждому его члену отдельно, может касаться вопросов деятельности государственного органа. В то же время Собрание по инициативе 20 депутатов имеет право выразить правительству вотум недоверия; последнему же предоставлено право поставить перед Собранием вопрос о доверии (статьи 92-94 Конституции). Если во всех случаях против правительства выступает большинство от общей численности депутатов, оно должен уйти в отставку .

Как и в парламентской республике, глава государства имеет право роспуска законодательного органа. Модель организации государственной власти в парламентско-президентской республике отличается тем, что самое важное полномочие президента относительно роспуска парламента, которое в наибольшей степени позволяющее ему конкурировать с последним (в этой ситуации - с оппозиционным парламентским большинством) по вопросу формирования правительства, имеет существенную особенность: президент не свободен в вопросе о роспуске парламента. Конституции рассматриваемых государств четко закрепляют перечень оснований для его роспуска, которые, однако, связаны преимущественно с формированием правительства.

Например, президент Польши вправе распустить Сейм досрочно, если предусмотренная Конституцией процедура формирования правительства оказалась безрезультатной (ст. 154), а также если на протяжении 4-х месяцев после его представления государственный бюджет не принят палатами (ст. 225). В то же время Сейм может самораспустится, приняв соответствующее решение квалифицированным большинством - 2/3 от своего состава. В случае самороспуска или роспуска Сейма заканчивается досрочно и срок полномочий Сената .

Литовский Сейм может быть распущен президентом, если (а) парламент на протяжении 30 дней после представления программы правительства не примет решение о ней или если после первого ее представления в течение 60 дней дважды подряд парламент не примет ее и (б) со стороны Сейма правительству выражается недоверие (ст. 58 Конституции). Кроме этого, Конституцией государства предусмотрена возможность самороспуска Сейма и проведения досрочных выборов. Такое решение может быть принято им самим большинством не менее 3/5 голосов всех депутатов .

В парламентско-президентской республике значимыми оказываются полномочия президента, связанные с его возможностью вмешательства в законотворческий процесс (право законодательной инициативы, отлагательного вето и издания актов, имеющих силу законов). Например, правом

законодательной инициативы Конституциями наделены лишь президенты Польши и Литвы. Что касается отлагательного вето, то в таких республиках эти полномочия президентов имеют определенные особенности: по сравнению с президентскими республиками тут вето главы государства преодолевается легче. Так, в Болгарии закон считается принятым, если при повторном голосовании он получил свыше половины голосов всех народных представителей (п. 2. ст. 101 Конституции) .

Еще один весомый юридический признак, присущий государствам с парламентско-президентской формой правления, - это контрассигнатура (министерская подпись). Характерная черта контрассигнации, закрепленной в Конституциях таких государств, как Болгария (статьи 102-103) , Литва (ст. 85) , Польша (ст. 144) , Румыния (ст. 99) , Словакия (п. 2 ст. 102) , заключается в том, что ей подлежат не все акты главы государства (как в суто парламентских государствах), а только их часть. Поэтому назвать президента номинальным главой государства нельзя: он владеет рядом достаточно весомых полномочий, которые вправе реализовать при любой расстановке политических сил. Так, не нуждаются в контрассигнатуре и реализовываются президентом самостоятельно такие акты, как законодательная инициатива, назначение референдума, подписание закона или отказ в этом, опубликовывание закона или международного договора, послание в парламент или палаты. Эти полномочия могут стать реальным противовесом президента, даже если партийная принадлежность его и парламентского большинства не совпадают.

Статьей 102 Конституции Болгарии определено, что акты президента должны контрассигноваться премьер-министром или соответствующим министром. Не подлежат такой подписи указы, которыми президент (а) назначает служебное правительство, (б) вручает мандат для его формирования, (в) распускает Народное собрание, (г) возвращает принятый ими закон для повторного обсуждения, (д) определяет организацию и порядок деятельности президентских служб и назначает их персонал, (е) назначает выборы и референдум, (ж) опубликовывает законы .

Анализ закрепленных в конституциях вышеупомянутых государств порядка формирования, организации и системы компетенционных взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти позволяет прийти к выводу, что парламентско-президентской республике свойственны общие признаки смешанной республиканской формы государственного правления, где по сравнению с президентско-парламентской республикой президентские элементы имеют более существенный противовес относительно парламентских. Эта констатация предопределяется нижеследующими юридическими признаками парламентско-президентской республики.

1. Президент наделен существенными конституционными полномочиями в сфере внутренней и внешней политики. Их он осуществляет, как правило, посредством некоторых вспомогательных органов -администрации, советов обороны и национальной безопасности и других, которые не сосредотачивают в своих руках избыточно реальную власть, а их фактический статус (в первую очередь администрации) должен приравниваться к статусу канцелярии, что закрепляется не в актах самого президента, а в законах. Кроме этого, в помощь президенту для принятия наиболее важных государственных решений может создаваться консультативный орган, в состав которого вместе с главой государства входят председатель парламента (председатели палат), премьер-министр, председатели высших судебных органов, уполномоченный парламента по вопросам прав человека, главы административно-территориальных единиц или субъектов федерации, бывшие президенты. Президенту, как правило, принадлежит право отлагательного вето с возможностью его преодоления парламентом (нижней палатой), если при повторном рассмотрении за него проголосовало не менее 2/3 от общей численности парламентариев. По четко закрепленному в конституции перечню наиважнейшие законы, преодолевшие вето президента, могут быть вынесены последним на всенародное голосование.

2. В системе президентско-правительственных компетенционных взаимосвязей такой модели государственной власти применяется контрассигнатура, но ей подлежат не все акты главы государства, как в сугубо парламентских государствах, а только их соответствующая часть, определенная конституцией. По общему принципу подписью премьер-министра или же соответствующего министра должны быть скреплены акты президента, реализация которых зависит от правительства.

3. Правительство в парламентско-президентских республиках более автономный, независящий от президента, нежели в президентско-парламентских, что обусловлено порядком его формирования, ответственностью и объемом компетенции. Сам же глава государства через институт контрассигнации его актов в известной мере ограничен в своих действиях.

4. Процесс формирования правительства почти полностью находится под контролем парламента. Роль президента при этом сводится к предложению кандидатуры премьер-министра, подбор которого по конституции или же по политической традиции должен осуществляться им с учетом соотношения партийных сил в парламенте. Президент может быть конституционно обязанным поручить именно лидеру партии (коалиции) парламентского большинства формировать правительство. Факт учета им соотношения партийных сил в парламенте при формировании правительства - одна из главных черт, отличающих парламентско-президентскую республику.

В большинстве из рассматриваемых государств в качестве дополнения к этому используется процедура юридической инвеституры правительства. Сформированное правительство в установленный конституцией срок должно подать на утверждение парламента свою программу действий. В случае ее принятия правительство и его глава окончательно назначаются парламентом (при этом возможно формальное назначение президентом), а в случае ее отклонения правительству надлежит уйти в отставку. Срок предоставления программы обычно непродолжителен, ибо каждая партия, соревнующаяся за власть, должна иметь уже подготовленную правительственную программу.

5. В исследуемых нами странах может действовать принцип совместимости мандата парламентария с должностью члена правительства.

6. Правительство несет юридическую ответственность (коллективную и индивидуальную) исключительно перед парламентом, который путем принятия резолюции осуждения может выразить вотум недоверия его председателю, правительству в целом или же его отдельным членам. Относительно главы правительства должен действовать принцип солидарной ответственности, т. е. вместе с ним в отставку должно уйти все правительство. Вопрос о доверии может быть инициирован также самим правительством, что может быть связано с принятием парламентом правительственного законопроекта. Если она такого доверия не получит, президент должен отправить правительство в отставку.

В странах, где сохранились конституционные положения о подотчетности правительства президенту, это для правительства не несет особенных последствий, потому что отставка последнего или его отдельных членов может произойти исключительно по решению парламента. Президент же только утверждает этот факт или (в лучшем случае) вносит изменения в состав правительства в основном по предложению премьер-министра.

В качестве формы парламентского контроля в этих странах широко используется интерпелляция главе правительства или отдельным министрам, что является эффективным средством против узурпации ими исполнительной власти.

7. Президент вправе распустить парламент, однако, в отличие от парламентских государств и президентско-парламентских республик, только по конституционно определенному исчерпывающему перечню оснований и после консультации с главой правительства. Эти случаи связаны преимущественно с несостоятельностью сформировать правительство или с выражением вотума недоверия ему (к примеру, на протяжении одного года более одного раза). Однако конституция может предусматривать также основания, не связанные с формированием или юридической ответственностью правительства, как например: (а) парламент на протяжении определенного времени не начинает свою работу и (б) он блокирует на протяжении соответствующего периода принятие определенных важных законов на основании решений всенародных референдумов (к примеру, законов о внесении изменений в конституцию, о бюджете и т. п.). При этом президент в зависимости от содержания основания роспуска, бесспорно, имеет на это право, которым может воспользоваться в связи с политической ситуацией и с учетом, скажем, консультативных решений совещательного органа. Так, в случае невозможности сформировать правительство, опирающееся на парламентское большинство, он может либо распустить парламент, либо поручить лидеру одной из влиятельных партийных фракций (коалиций) формирование служебного кабинета меньшинства.

Вышеизложенная юридическая модель компетенционных взаимосвязей высших государственновластных институтов будет крепкой и эффективной, если будет опираться на стабильную партийную систему. Такой, как показывает практический опыт развитых стран, является двухпартийная система. Достичь построения действенной партийной системы можно 2-мя путями: (а) когда соответствующая партийная система является результатом длительного естественного процесса и (б) когда формированию партийной системы способствуют соответствующие нормы избирательного законодательства. Чтобы ускорить процесс укрупнения политических партий и помешать появлению мелких фракций в парламенте на стадии их регистрации для участия в выборах, иногда запрещают систему предвыборных блоков. При подведении итогов голосования используют пропорциональную избирательную систему с достаточно высоким процентным барьером.

Эффективное государственное правление в парламентско-президентской республике обеспечивается, во-первых, ее стабильностью, обусловленной как сохранением значительных властных полномочий президента, так и наличием существенных рычагов влияния на правительство со стороны парламента, исключительной прерогативой которого является назначение или увольнение премьера (или всего состава правительства), который обычно представляет парламентское большинство; во-вторых, ее гибкостью, обусловленной правом парламента на замену в любое время премьер-министра и правительства, что создает возможность своевременной коррекции политического курса и тем самым значительно уменьшает опасность конфликтов между исполнительной властью и парламентом. Право же президента в строго определенных конституцией случаях распускать парламент и назначать новые выборы становится сильным оружием против возникновения частых правительственных и парламентских кризисов, чем укрепляется стабильность правительства.

Конституционно-правовая модель парламентско-президентской формы государственного правления благодаря сбалансированной системе сдержек и противовесов в названном властном треугольнике предотвращает политические конфликты, устраняет угрозу установления единовластия пропрезидентских сил, поскольку президент даже в случае совпадения партийной принадлежности его и парламентского большинства (или коалиции) не имеет конституционных полномочий влияния на формирование правительства и избыточных полномочий в сфере исполнительной власти.

Список литературы: 1. Арановский К. В. Государствеппое право зарубежных страп: учебник для вузов / К. В. Арановский. - - М.: ФОРУМ-ИНФРА, 2001. - 486 с. 2. Ковалев A. M. Президент Российской Федерации / А. М. Ковалев // Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / отв. ред. Четверпип В. А. - М.: Центр копстит. исслед. Моск. обществ. науч. фонда, 1997. - 702 с. 3. Комаров С. А. Теория государства и права: учеб.-метод. пособ. / С. А. Комаров, А. В. Малько. -М.: Норма: НОРМА-ИНФРА. М, 2003. - 448 с. 4. Конституции государств Европы: - [В 3-х т. - Т. 2] / под общ. ред. и со вступ. ст. Л. А. Окунькова. - М.: Норма, 2001. - 840 с. 5. Конституции государств Европы: - [В 3-х т. - Т. 3] / Под общ. ред. и со вступ. ст. Л. А. Окунькова. - М.: Норма, 2001. - 788 с. 6. Конституції пових держав Європи та Азії / упоряд. С. Головатий. - К.: Укр. правн. фундація, Вид-во «Право», 1996. - 544 с. 7. Мишин А. А. Конституционное (государствеппое) право зарубежных страп: учебник / А. А. Мишин. - - М.: Белые альвы, 1996. - 400 с. 8. Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире: мопогр. / Н. А. Сахаров. - М.: Юрид. лит., 1994. - 176 с. 9. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных страп: учебник для студ. вузов / В. Е. Чиркип /- - М.: Юрист, 2001. - 622 с.

ПОДІЛ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В ПАРЛАМЕНТСЬКО-ПРЕЗИДЕНТСЬКІЙ РЕСПУБЛІЦІ

Процюк І. В.

У статті аналізуються основні аспекти поділу державної влади в парламентсько-президентській республіці, місце й роль президента і парламенту в державному механізмі, основні елементи системи стримувань і противаг. Розкриваються основні ознаки таких держав.

Ключові слова: парламентсько-президентська республіка, парламент, президент, уряд, компетенція, парламентський контроль.

DIVISION OF STATE POWER IN A PARLIAMENTARY-PRESIDENTIAL REPUBLIC

The main aspects of the division of state power in a parliamentary-presidential republic, the place and role of president and parliament in the state mechanism, the basic elements of a system of checks and balances were analyzed in the article. The fundamental features of such states were disclosed in article.